其主要强调以保护农用耕地面积来作为统筹兼顾农业和非农建设用地的关键手段，更为重视拓展耕地保护途径，相继提出耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施[49]，以凸显通过多种手段来统筹兼顾各类建设用地行为、粮食生产与多种经营的必要性与可行性。

时至今日，公法私法二元论的射程基本上投射为行政诉讼的射程。因为，我国还有行政诉讼制度（程序法）。

[15]韦晓云则认为：中药品种保护制度是中药生产的市场准入制度，主张中药品种保护专属权没有法律依据，也不符合知识产权的性质特征。从本文的上述考察来看，公法私法二元论已经不足以理解我国现行法，甚至会导致某些解释论的扭曲。四、尝试性梳理：行政在分配什么？ 如上所述，为什么行政法规甚至规章以下的行政规范性文件会以创设或消灭民事权益的方式去实现行政目的？这个问题可以用分配行政的观念来回答：现代行政所面对的利害关系错综复杂，维护和增进公益需要对横向的和纵向的利害关系进行统筹调整（以公共性为媒介的利害分配）时，行政目的的实现与横向的利害关系（私益与私益）的调整发生相关性。[49]邓海峰：《环境容量的准物权化及其权利构成》，载《中国法学》2005年第4期，第64页。二、现象：行政法创设民事权益 民法典发布后，方新军教授对上述问题中的（1）和（2）进行了回答只有民事法律明确以‘权字命名的才是权利，其他都是单纯的利益保护的问题。

[9]国家环保局自1993年开始，在包头、柳州、太原等城市试行SO2和烟尘的排污权交易政策。[12]2020年10月23日，笔者在北大法宝键入排污权，检索到251件民事案例。例如，1978年《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》（国务院政府工作报告）对以粮为纲，全面发展的方针定性。

[11] 《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《人民日报》2017年1月24日，第1版。[45] 例如，《当前的经济形势和今后经济建设的方针》《全国农村工作会议纪要》的相关规定。3. 尚未形成数量保护体系化管理秩序的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系尚未形成耕地数量保护的体系化管理秩序。[14] 本报评论部：《让制度成为不可触碰的高压线——共同建设我们的美丽中国》，《人民日报》2020年8月14日，第5版。

例如，2001年《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》对耕地占补平衡的法定义务与重要职责定性，以及对耕地数量、质量和生态管护三方面协调统一的原则阐明。1. 旨在保障农用耕地面积的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过对非农建设用地的计划管理、严格限制非法占地、严格审批开发区建设、冻结非农建设用地、查处土地违法行为等行为规范的设定，来保障非农建设用地合法利用。

例如，2003年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》通过对于突击审批和突击设立开发区的行为，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任的追责行为设定，就合理利用和保护土地资源原则的实施方式予以了列明。（二）质量先导效益型耕地保护 在2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布之后至2012年《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》发布之前，以耕地占补平衡政策、土地用途管制制度、基本农田保护政策为核心，以耕地保护动态监测和责任目标考核为保障[70]的耕地保护规范体系已初具规模。1. 旨在保障粮食安全的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过严格控制用地、划定耕地保护红线、落实耕地保护责任人、征收耕地占用税、推动复垦损毁土地等行为规范的设定，来强化节约利用土地、稳定粮食生产能力。即通过扩大实施沃土工程、控制农转非用地、加强土地整治或改造中低产田[83]等方式，来实现对各种既有耕地质量保护举措的有效统合。

此外，2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则在固化确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高原则表达的基础上，进一步列明了继续推进土地整理复垦开发，耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡的实施举措。其二，事前威慑性举措。[66] 例如，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。[24] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、周伟：《基于政策量化的中国耕地保护政策演进过程》，《中国土地科学》2020年第7期。

相应措施手段旨在加强土地用途管制，严守耕地占补平衡，保障粮食安全和提高耕地质量。[124] 黄海潮、温良友、孔祥斌、陈文广、孙晓兵：《中国耕地空间格局演化对耕地适宜性的影响及政策启示》，《中国土地科学》2021年第2期。

具体以2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》发布为标志，可划分为数量先导效益型耕地保护与质量先导效益型耕地保护这两个阶段。该类举措往往强调以农用耕地面积为保护客体、以推动土地合理规划利用为保护手段、以不得擅自改变或占用为法律后果，通过事前规划或审批等准入性手段，来推动科学划分土地用途、积极主动规划用地。

2. 强调三位一体全方位生态保护的耕地保护规范体系 伴随耕地质量保护规范体系渐趋完备，这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系开始逐步强调彰显耕地生态服务功能的三位一体全方位生态保护要义。[79] 即2005年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。[120] 例如，《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》设定的严格控制建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核这五类举措。其二，通过羁束性行为设定，来列明相关原则的实施方式。[43] 陈美球、刘桃菊、周丙娟、徐星璐：《我国耕地保护的效果与其提升对策探讨》，《中州学刊》2012年第1期。[32] 张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社，2001，第21页。

2016年《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》通过实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护的永久基本农田划定行为设定，凸显了耕地生态功能的践行要义。其一，通过宣示性规定，来明确耕地数量保护的属性定位与基本原则。

（二）生态系统优质型耕地保护 伴随2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布，以用途管制为核心，以永久基本农田特殊保护、土地整治和高标准农田建设、农用地转用和土地征收为主要内容[116]的耕地保护规范体系逐步将生态保护观确立为本体范畴。但相关规范仍更多地凸显以耕地数量保护为重心来展开设定，虽然亦有努力提高耕地质量、加强耕地质量保护的引领性宣示规定，但因所涉行为构成要件、活动要素、差异化干预方式、检验标准、考核要求等实施规程事项设定较为模糊，而使得质量先导型耕地保护仍不够彰显。

[15] 纪昌品、汤江龙、陈荣清：《耕地保护政策的内涵及其公平与效率分析》，《国土资源科技管理》2005年第3期。[70] 张艳琳：《我国耕地保护制度的变迁》，《资源导刊》2019年第11期。

2003年《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》通过对于随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地等违法行为进行清查整顿的限制性或禁止性行为设定，就促进各类开发区健康发展和土地资源的可持续利用原则的实施方式予以了列明。[106] 例如，《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》《国土资源部、农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》的相关规定。加之相关耕地保护法律手段的执行保障性不强，使得理想化的规划管理与用途控制往往倍受掣肘。例如，1982年《村镇建房用地管理条例》通过凡能利用荒地的，不得占用耕地。

例如，1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》针对农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象，要求采取有效措施来保护耕地，节约用地，决不允许任何个人和单位乱占滥用耕地。[48] 陈小君：《我国土地管理法修订：历史、原则与制度——以该法第四次修订中的土地权利制度为重点》，《政治与法律》2012年第5期。

即通过相对宏观的方向性规定，来充实耕地生态管护的内涵要素。其三，通过特别禁止与义务相结合式规定，来列明相关原则的实施方式。

其一，通过宣示性规定，来明确粮食安全事项的属性定位与基本原则。[52] 例如，《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》《国家计划委员会 国家土地管理局建设用地计划管理暂行办法》《严格限制毁田烧砖积极推进墙体材料改革的意见》《土地复垦规定》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》《国务院关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》《建设用地计划管理办法》《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》《冻结非农业建设项目占用耕地规定》的相关规定。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地保护事项的属性定位与基本原则，例如，1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第3条对十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策定性和耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理、加强土地执法监察的原则阐明。另一方面，立足于耕地保护的制度规范层面，来具体展开相应的问题对策研究。[30] [德]罗伯特•阿列克西：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社，2002，第311页。凡是就地改造的，应充分利用原有的宅基地和村镇空闲地的特别禁止与义务结合式规定，就村镇建房统一规划、节约用地原则的实施方式予以了列明。

例如，1986年《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》（中央一号文件）对粮食生产与多种经营必须统筹兼顾的原则性宣示。[99] 刘彦随、周扬：《中国美丽乡村建设的挑战与对策》，《农业资源与环境学报》2015年第2期。

3. 处于数量保护规范建立探索阶段的耕地保护规范体系 这一阶段所涉耕地保护条款表征的规范体系处于耕地数量保护规范建立探索阶段。即通过相对微观的执行性规定，来明晰耕地生态管护的落实进路。

但所涉规范性文件在规范设定的目的一贯性、要素清晰性与体系化统合等方面仍存在一定问题。其一，通过方向性规定，来明确保障农用耕地面积的结构性事项。